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全国人大的立法范围

    立法范围，主要指立法主体行使立法权时，可以就哪些事项实行立法调整。这是立法主体的立法权在内容方面的表现。

    （一）全国人大立宪的调整范围

    在调整范围上，宪法与其他法的主要区别不仅在于宪法规定和调整的内容更重要，更在于宪法是将多方面的内容综合地予以规定。宪法不是法律汇编、大全或百科全书，但它绝不像其他法那样仅对某一方面或领域的事项加以规定。它的使命是综合地规定国家政权的性质、组织形式，社会基本经济制度、政治制度、法制和各主要方面的基本方针、政策，公民的基本权利和义务，国家机构的设置、职权和活动原则等。这是宪法的总的调整范围。但各国宪法的具体调整范围和调整的侧重点，又因国情不同及其他原因而有区别。

    各国宪法本身并不规定它可以在多大范围、在哪些方面、对哪些事项加以调整。但一般可以从它确定的政制和法制等方面的基本原则中了解其调整范围。就中国宪法说，从以下两点可以推定它的调整范围非常大、规定的内容最重要：其一，有权制宪的全国人大是最高国家权力机关，有非常广泛的职权；其二，宪法是一切法的形式中最高最重要的形式。当然，仅仅推定宪法的调整范围最大、规定的内容最重要，对明确中国宪法确定的调整范围是不够的。应当弄清中国宪法究竟可以规定和需要规定什么事项，并在宪法的有关政制和法制的规定中作出相应的反映，也就是说宪法本身应当能使人明了它的调整范围。这才能防止从1954年宪法的106条，一下变为1975年宪法的30条，又一下变为1978年宪法的60条，又一下变为1982年宪法的138条。在这方面，有必要研究各国宪法的调整范围，结合中国实际，妥善予以解决。

    （二）全国人大的法律调整范围

    全国人大的法律调整范围，经历了一个转变过程。在具体规定各立法主体立法范围的立法法出台之前，确定全国人大所立法律的调整范围，应当注意两个标准：一是以宪法规定的全国人大的职权范围为标准，在这个职权所及范围内的事项需要以法律调整的，全国人大都可以就这些事项制定法律。宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。这条规定授予全国人大的15项职权所涉及到的事项，凡有必要都能以法律的形式加以调整。二是以宪法规定哪些事项需要以法律调整为标准，凡宪法中规定“国家依照法律保护……”之类的事项，都可以制定法律加以调整。根据宪法第2、8、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131条的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人大常委会制定，另一部分则应当由全国人大制定。这也是全国人大所立法律的调整范围之所在。

    当然，仅靠这两个标准，未必尽能解决全国人大的法律应当有多大的调整范围的问题。因为，如果法制不健全，宪法规定的全国人大的职权就未必周全；如果宪法不完善，它就未必能把应当以法律调整的事项都规定出来。然而，确立这两个标准，至少可以使人们明确：从法的根据来说，全国人大的法律可以有多大调整范围。根据这两个标准，在现行宪法之前，全国人大所立法律，调整范围非常广泛。现行宪法公布施行后，全国人大所立法律的调整范围，则变为可以就自己职权所及范围和宪法规定要以法律调整的事项中，那些需要以基本法律的形式加以调整的事项进行立法。

    立法法根据宪法的规定，总结20多年的立法实践经验，明确规定了法律的10项专属调整范围，在这个范围内，只有有权制定法律的全国人大及其常委会才能立法，其他任何立法主体或国家机关，非经合法授权，不得立法。

    根据立法法的规定，下列事项只能由法律调整：

    其一，关于国家主权的事项。主要包括政治主权、经济主权、领土主权、国防主权、外交主权以及有关国籍、出入境、国旗国徽国歌等方面的主权事项。领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、国防法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、缔结条约程序法、国籍法、外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法、国旗法、国徽法等，属于调整此类事项的法律。

    其二，关于各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权的事项。选举法、代表法、全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法等，属于调整此类事项的法律。

    其三，关于民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的事项。民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、香港特别行政区驻军法、澳门特别行政区驻军法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等，属于调整此类事项的法律。

    其四，关于犯罪和刑罚的事项。刑法和有关刑事单行法律，属于调整此类事项的法律。

    其五，关于对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项。这方面的事项目前一方面是在刑法和几部诉讼法中作出规定，另一方面则在诸如逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等法律中予以规定。

    其六，关于对非国有财产的征收的事项。目前尚无统一的有关对非国有财产的征收事项的法律。

    其七，关于民事基本制度的事项。民法通则、担保法、土地管理法、城市房地产管理法、著作权法、专利法、商标法、合同法、婚姻法、收养法、继承法等，属于调整此类事项的法律。

    其八，关于基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度的事项。公司法、全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法，预算法，税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法，海关法，人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法，对外贸易法等，属于调整此类事项的法律。

    其九，关于诉讼和仲裁制度的事项。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、仲裁法等，属于调整此类事项的法律。

    其十，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

    立法法所规定的这10个方面的事项只能由法律规定，明确了法律的专属调整范围。由此可以从一个主要方面了解全国人大的法律调整范围。不过，这里所谓法律，是包括基本法律和其他法律两方面的法律在内的，也就是说是全国人大及其常委会都可以制定法律的范围。至于这些事项中，哪些事项是专属于全国人大基本法律所调整的事项，哪些事项是全国人大常委会的其他法律所调整的事项，究竟全国人大与它的常委会在对上述事项加以立法调整时，各自的范围有何区别，还有待进一步研究。

    在以上10个方面的专属立法事项之外，全国人大及其常委会还可以就其他有关事项制定法律。立法法规定这10个方面的事项只能由法律予以规定，除全国人大及其常委会外，其他立法主体未经授权不得就这10个方面的事项立法，并不等于全国人大及其常委会的法律调整范围仅限于这10个方面的事项。事实上，在这10个方面的事项之外，全国人大及其常委会还可以就比较广泛的事项制定法律。比如，在教育、科学、文化、卫生、体育、环境资源和其他不少领域，全国人大及其常委会就已制定了不少法律，还可以继续制定法律。规定专属法律调整的范围，意在限制其他立法主体不得随意进入法律的专属调整范围，以维护国家立法的地位和权威，而不在于将国家立法机关的立法触角限定在这个圈子之内。在以上10方面的事项之外，全国人大及其常委会认为需要制定法律的，仍然可以制定法律，如果在法律制定之前，有关立法主体已就相应事项制定了法规，这些法规如果同法律相抵触，则以法律为准。如果没有制定法律，则有关立法主体可以就这些事项制定法规。